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浅议地方政府地方政府自行发债与《预算法》修改
  预算体现国家政权、政府主体展开活动的方向、范围与重点,其重要性不言而喻,所以预算法被人们称为“准宪法”。2012年7月上旬,全国人大网站公布了我国《预算法》修正案草案(二次审议稿),向社会公开征求意见。其中关于地方政府债务问题,是本次修法过程中各方面关注度很高、争议较大的问题。在肯定此次“二次审议稿”的一系列进步和亮点的同时,我认为对其中有关地方债相关内容的处理上的明显问题,亦不可不查,值得充分重视和深入探讨。

  直率地说,我认为,二审稿在地方债问题上,改变一审稿的文字表述,完全退回到与要修改的现行《预算法》一字不差的状态(相关内容,二审稿第三十一条与现行法第二十八条完全一模一样:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”),没有体现应有的立法进步和此次修改《预算法》这一重要工作的实质性要求。

  首先需要澄清,一审稿和二审稿关于地方自行发债问题上的文字表述的区别,其实并不是某些媒体所称的“许发、不许发”和“开闸、关闸”之选择的不同。两稿都是在特定前提(“法律和国务院另有规定”)之下,允许地方发债。所以,就两稿的法条本意和核心内容而言,这样一个规则是完全一致的,同时就国际层面比较而言,这属于对地方债实行最严格控制的模式。但二审稿表述到此便戛然而止,删除了一审稿的以下5个方面十分重要的“正面规范”内容:

  1.除法律和国务院另有规定外,地方政府不得为他人债务提供担保。这是明确规定了对于地方负债、特别是隐性负债的非规范担保机制的不许可。

  2.对地方政府债务实行限额管理。这是明确规定了地方债数量规模的控制机制。

  3.地方政府如发债,主体是省级政府。这是明确规定了现阶段我国省级政府对于地方债“牵头负责”的特别职责。

  4.地方政府发债的审批程序为:国务院确定地方债务的限额,报经全国人民代表大会批准后下达,省级政府按国务院下达的限额举债,作为赤字列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准。这里鲜明地规定了“预算管债”的基本制度规则和地方债与地方预算赤字的技术处理规范,特别还明确了人代会作为“最高权力机关”对此的审批监管职能。

  5.地方政府举债应当有稳定的债务偿还资金来源。这是对要与地方债风险防控相配套的“偿债基金”式防范机制作出了具体规定。

 
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