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谈述收支我国预算收支结构的失衡与调整
  内容摘要:总体而言,我国当前的预算收支结构处于一种失衡局面。财政收入对于税收,尤其是间接税的过度依赖、对于其他收入来源,尤其是国有资产收益的长期忽视,直接造成了我国财政收入的结构性缺陷;而财政支出中行政管理费用的居高不下、民生费用支出的严重不足、经济建设费用的过高投入也直接制约了和谐社会的构建。为此,亟需以公共财政理念为指导,对我国现行的预算收支结构进行适当调整,以促进我国预算制度的完善,最终促进人与社会的全面发展。

  关键词:预算收支公共财政结构调整

  “毫不夸张地说,一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。”〔1〕

  ———AllenSchick

  预算是国家政治经济生活中必不可少的重要方面,预算收支结构的安排合理与否直接决定了国民经济的发展速度和国民生活水平。经过多年的政治经济体制改革,我国的预算收支结构已取得了明显改善。但目前看来,仍有不合理之处,需从公共财政的理念出发在制度层面予以完善。

  一、公共财政视角下我国预算收支结构的失衡

  公共财政与近现代 政治和市场经济相适应。在市场经济下,市场机制对资源配置发挥着基础性作用,凡是市场能够解决的问题,就应交给市场,政府不应介入;而市场在配置资源的过程中又存在不足和缺陷,其中主要表现就是不能有效地向社会提供公共产品和公共服务,因而就需要政府发挥职能。所以,公共财政始终应以满足社会公共需求为主旨。尽管随着政府职能的转变,我国财政运行机制已从生产建设财政逐步向公共财政转化,但当前的预算收支结构仍存在一定的失衡,还未体现公共财政对“公平性”和“公共性”的根本要求。

  (一)预算收入结构未实现“公平性”

  在公共财政理念下,预算收入既是实现社会稳定和经济可持续发展的重要手段,亦是平衡收入差距,优化收益分配,实现“公平”价值的基本方式。然而,目前我国的预算收入突出的问题是:

  其一,以间接税为主的税制结构难以体现财政收入的公平性。在我国当前的财政收入结构中,税收占到了绝对比重,而这其中,又以国内增值税、国内消费税、关税、进口货物增值税、消费税、营业税等间接税为主。以2010年及2011年的 财政收入为例,税收收入占财政收入总额的比例均达到了95%左右,其中,间接税所占比重在2010年即达到64.4%。在2012年的 财政收入预算中,税收总额及各税种的收入比例仍居此高位,间接税依旧是财政收入的主要来源,且每项都比2011年度有所递增。〔2〕尽管这种以间接税为主、直接税为辅的税制结构与我国的经济发展阶段和税收征管水平相适应,有其合理性。但随着市场经济的发展,这种税制结构的负效应开始逐渐显现:一方面,企业税负过重,不利于长远发展;另一方面,直接税对收入再分配的调控功能难以发挥,税制分配正义的功能难以实现。

  其二,作为财政收入主要来源之一的国有资本收益难以到位,全民投资未能获得公平回报。就在当前预算收入过度依赖税收的同时,同为财政收入组成部分的国有资本的经营预算却未被重视。尽管在财政学理论上,对于国有资产收益是属于公共财政收入的范畴还是应作为独立的概念存在,尚有争议和质疑。〔3〕但国有资产的公共性决定了其与国家财政不可分割,国有资本经营也无法与国家财政安排、财政权行使相分离。作为全民的财产,其重大事项的决策权应由代表民意的代议机关行使,其资源的配置应由最终所有人——全民的同意为前提。因此,可以说国有资产的公共性是一种终局意义上的公共性,这种公共性的保障最终落实于国有资产收益的实现和合理分配,由此便决定了公共财政对其收入方面的请求权。〔4〕对此,有学者提出的我国现行财政内涵应为“一体五重”的观点值得肯定,即一个主体(国家或政府)——两种身份(政权行使者、国有经济代表者)——两种权力(政权、财权)——两种职能(社会管理、经济管理)——两种形式(税收、国有资产(本)收益)——两种分配关系(税收分配关系、利润分配关系)。〔5〕正是基于上述考虑,2007年9月,国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》,标志着我国开始正式建立国有资本经营预算制度。但是,从相关统计数据来看,实施效果并不理想。例如,2007年—2009年 国有企业(以下简称“央企”)上缴国有资本收益累计为1371亿元,而同期央企利润总额却为24772.6亿元,如此推算,央企3年来上缴红利比例仅为5.5%。〔6〕而按照当时《 企业国有资本收益收取管理暂行办法》的规定,烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源型特征的企业,上交比例应为10%;钢铁、运输、电子
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